豫自然资规〔2025〕15号
各省辖市、济源示范区、航空港区自然资源主管部门：
为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》《自然资源部关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（自然资发〔2024〕146号）等要求，加强规划用地政策支持，推动城市地表和地上、地下空间合理利用，促进节约集约用地。现就有关事项通知如下：
一、明确地上、地下空间建设用地使用权内涵
建设用地使用权可以在国家所有土地的地表、地上或者地下分别设立、供应、登记。
地上空间建设用地使用权，是指自然人、法人和其他组织依法取得的对架空于国家所有的土地地表之上永久性特定空间享有占有、使用和收益的权利，有权利用该地上空间建造过街天桥、高架道路、城市高架铁路、跨河桥梁、架空走廊、架空输水（气）管道、渡槽等建筑物、构筑物及其附属设施。
地下空间建设用地使用权，是指自然人、法人和其他组织依法取得的对国家所有的土地地表之下永久性特定空间享有占有、使用和收益的权利，有权利用该地下空间建造地下交通、应急防灾、人民防空工程、地下管道（管廊）、环境保护设施、地下商业、仓储、物流设施等建筑物、构筑物及其附属设施。
地上、地下空间建设用地使用权属于建设用地的一部分，适用于国有建设用地使用权管理的一般规定。
二、强化国土空间规划统筹引领
开发利用地表和地上、地下空间资源，应当符合国土空间规划的要求。鼓励有开发利用需求、管理水平较高的地区，有序开展城市地上、地下空间资源综合调查，科学评估地上、地下空间资源环境承载能力、自然灾害影响特征和开发适宜性、安全风险等。各地应按照主体功能定位，结合城市发展需要，充分考虑自然、人文条件，在国土空间总体规划评估优化时完善地下空间开发利用目标、抗震设防要求、布局指引、重点区域和协调联通的管控要求等，以安全、环保、可持续利用为前提，划定地下空间保护和利用管控分区，提出差异化管控和引导措施，强化地下空间开发的安全韧性。鼓励有条件的地方探索编制地下空间开发利用相关专项规划。对于拟开发利用的地上、地下空间，详细规划要充分衔接交通、市政、能源、地下空间、人防、水利、应急等相关专项规划，明确土地用途、开发强度与高度（深度）、开发边界、建设规模等规划控制指标和要求，提出符合安全要求的联通区域和连通方式以及地表、地上、地下空间复合利用和功能协调的有关要求。
三、明确地上、地下空间准入要求
各地应紧密结合“平急两用”公共基础设施建设、城市更新、城镇低效用地再开发、存量土地资源盘活利用等工作，对地上、地下空间进行分层规划和复合利用，促进城市功能布局优化和地上、地下空间协同。地上、地下空间优先用于架空交通设施、地下交通、综合管廊、防空防灾、公共停车场等城市基础设施和公共服务设施，鼓励在符合安全标准和综合交通规划要求的城市绿地、广场、公交场站等建设地下公共停车设施。支持地方引入上盖物业开发及适宜地下条件的商业、仓储、物流设施和体育、文化等项目。地下空间不得建设居住、学校、托幼、养老等项目，且应尽可能避让不可移动文物及其保护范围。在军用土地的上方建设架空设施或者在军用土地的下方建设地下管线、轨道交通设施等公共基础设施的，按照《军用土地管理条例》的规定办理。
加强地下商业街规划建设运营管理。对于政府投资并拥有完整产权使用权的人防工程地下商业街空置项目，应及时研究调整平时使用用途，优先满足公益服务需求。深层地下空间禁止商业开发。对纳入国家和省重大项目，需要利用盐穴、煤炭采空区等深层地下空间建设的，支持各地探索在不改变地表土地利用现状和用地类型的前提下，明晰深层地下空间资源国家所有属性，设立地下空间建设用地使用权进行开发建设。
四、分层设立地表和地上、地下空间建设用地使用权
开发利用地表和地上、地下空间资源，应当依法取得地表和地上、地下空间建设用地使用权。各地可依据国土空间规划，探索以三维方式确定权属界线封闭且能够独立使用的宗地空间范围，整体或分别设立地表和地上、地下空间建设用地使用权。新设立的地上、地下空间建设用地使用权不得损害已经设立的用益物权。因公共利益征收、征用地上、地下建（构）筑物和设施，或者提前收回地上、地下空间建设用地使用权的，应依法给予公平合理补偿。
五、分层供应地表和地上、地下空间建设用地使用权
地上、地下空间建设用地使用权，可根据实际开发利用需要实行分层供应，也可以“地表+地上”“地表+地下”“地表+地上+地下”等组合的方式进行整体供应。
（一）供应方式。地上、地下空间建设用地使用权应当按照相应空间的规划批准用途，依法确定供应方式。
1.单建地上、地下空间建设项目。参照地表建设用地使用权单独办理用地手续的，按照规划用途实行分层供应。用途属于商业、旅游、娱乐、仓储等经营性用途的，以及同一地上、地下空间有两个及以上意向使用者的，应当依法采取招标、拍卖、挂牌方式出让；用途属于商业、旅游、娱乐、仓储等经营性用途以外的，经公告后只有一个意向使用者的可以协议出让方式供应。用途符合划拨用地目录的，可按划拨方式办理有关用地手续。穿越市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地的地上、地下连通空间或者连接两宗已设定产权地块的地上、地下连通空间，以及城市地下公共交通设施配套同步建设且不能分割实施的经营性地下空间，可以协议出让（租赁）方式供应。单建人防工程及城市单建地下工程兼顾人防需要部分，按照国防战备设施和公共安全项目性质，符合划拨用地目录的，可以划拨方式供应。
2.结建地上、地下空间建设项目。已取得地表建设用地使用权人申请利用自有土地开发建设地上、地下空间，符合划拨用地目录的，可以划拨方式供应；不符合的，可采用协议出让（租赁）方式办理。
（二）使用年期。地上、地下空间建设用地使用权年期参照国有建设用地使用权的相关规定。单建地上、地下空间建设用地使用权出让年限不得超过相同用途地表建设用地使用权法定出让最高年限。同一主体结合地表建筑工程一并开发地上、地下空间的，其地上、地下空间建设用地使用权出让终止日期应与地表建设用地使用权的出让终止日期相一致，不得超过其法定用途最高出让年限对应的终止日期。
（三）土地价款。地上、地下空间建设用地使用权出让价格按照分层利用、区别用途、层次空间相协调的原则，按照土地价格评估有关技术规范，经市场评估、集体决策后确定。鼓励参照基准地价、标定地价和开发建设社会平均成本，探索建立分层设立地上、地下空间建设用地使用权的公示价格体系。支持各地根据当地基准地价和不动产交易实际，评估后确定地下空间建设用地使用权价格，并充分考虑成本差异，实行地价向下递减的优惠政策。除地方另有规定外，地下三层及以下可减免土地出让价款（租金）。
工业用地地上空间（空中连廊）和结建地下空间建筑面积可不计入容积率，不收取相应地上、地下空间土地价款。已设立地表国有建设用地使用权的地下空间通过划拨方式供应并自行开发的，不再收取土地价款。对于利用公共管理与公共服务用地、公园与绿地的地下空间，建设面向社会提供公共服务的非营利性地下停车设施的，可不收取土地价款，但地下车位不得分割销售或以租代售。
（四）划拨决定书和有偿使用合同。整体或分层设立建设用地使用权的，应依法核发国有建设用地划拨决定书或签订国有建设用地使用权出让（租赁）合同（以下简称有偿使用合同），并作为办理不动产登记的权属来源材料。国有建设用地划拨决定书、有偿使用合同等材料中应当列明地上、地下空间建设用地使用权权属界线的界址点平面坐标和高程、用途和使用年限等信息。地上、地下空间建设用地使用权可以在同一地表投影范围内上下重叠。地上、地下建（构）筑物的权属范围，按照工程已经竣工验收的材料载明的建（构）筑物外围所及的范围确定。地上、地下连通空间涉及两个以上建设单位的，在划拨决定书或有偿使用合同中应明确连通通道的使用权权属。依法设立地役权的，应明确使用要求及相邻空间关系并由需役地与供役地双方签订地役权合同。
六、规范建设项目规划许可管理
使用地上、地下空间进行工程建设的，应按规定办理规划许可。单独设立地上、地下空间建设用地使用权的，可与地表空间分别办理规划许可手续。地上、地下空间建设用地使用权以划拨方式配置的，可同步核发建设用地规划许可证、国有建设用地划拨决定书；以出让（租赁）方式配置的，在签订有偿使用合同后，凭项目批准、核准或者备案文件，直接申领建设用地规划许可证。建设工程设计方案符合详细规划和规划条件的，依法核发建设工程规划许可证。
七、分层登记地表和地上、地下空间建设用地使用权
国有建设用地使用权在土地的地表、地上、地下分别设立、分别供应的，可以分别申请办理不动产登记。地上、地下空间建设用地使用权及其所附建（构）筑物所有权首次登记时应当建立权属界线界址点的三维坐标，涉及的地籍调查、宗地图编绘、权属标注等技术规范，按现行有关规定执行。地上、地下建（构）筑物工程竣工后，宗地图和房产图应增加标注地上、地下建（构）筑物层次和竖向高程，有条件的可建立三维立体模型。
结建项目的地上或地下建（构）筑物，可与其地表建设用地使用权一并办理登记。除商服、住宅开发建设项目按照规划配套建设的可销售地下停车位（库）外，其他地上、地下机械式停车场（库）以及地下公共停车场，应当整体办理不动产登记。依法设立地役权的，在签订地役权合同后可依法申请地役权登记。依法登记的地上、地下空间建设用地使用权和他项权利受法律保护，在符合相关法律法规及规定的前提下，可依法转让、出租和抵押。
鼓励有条件的地区研究出台促进城市地表和地上、地下空间合理开发利用的政策措施和细化配套措施。集体土地地表和地上、地下空间开发利用可参照执行。
本通知自印发之日起施行，有效期5年。
河南省自然资源厅
2025年11月26日
责任编辑：安艳鸽