一、起草背景和过程

　　党的二十大报告提出“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“深化土地制度改革”“盘活存量土地和低效用地”。2023年9月，《lay雷竞技关于实施城市更新行动的指导意见》（豫政办〔2023〕51号）指出“加快转变城市发展方式，优化存量、提升品质、完善结构、彰显特色、提高效能，推动内涵集约、绿色低碳发展，打造宜居、韧性、智慧城市。”2023年10月，《河南省人民政府关于加强和改进土地资源保护利用推动现代化河南建设的意见》（豫政〔2023〕38号）要求“制定推进城镇低效用地再开发促进城市更新实施办法，分类引导旧工业区（老厂区）、老旧住宅区（棚户区）、旧商业街区、城中村等各类功能区域有序更新。”2024年3月1日起实施的《河南省开发区高质量发展促进条例》规定“省自然资源部门应当会同有关部门制定开发区低效用地认定标准和盘活利用政策，建立开发区低效用地数据库，实施动态监管”。

　　加快推进城镇低效用地再开发是贯彻落实党中央和省委省政府决策部署的重要举措，可有效盘活利用存量土地，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，保障产业项目落地和转型升级，明显降低单位GDP地耗，提高土地利用效率；有利于补齐基础设施和公共服务设施短板，改善城乡人居环境，实现城乡内涵式、集约型、绿色化高质量发展。

　　我厅结合国家政策和我省实际、充分借鉴外省经验，起草完成《关于加快推进城镇低效用地再开发促进城市更新的通知》（以下简称《通知》）。2024年9月30日征求了各省辖市、济源示范区、航空港区管委会自然资源主管部门意见，在厅门户网站公开征求社会公众意见，两次征求省住房和城乡建设厅等单位意见，经修改完善形成正式《通知》。

　　二、政策要点

　　《通知》共二十一条，4700余字，主要包括：夯实工作基础、发挥国土空间规划引领作用、优化再开发模式、丰富土地配置方式、完善保障措施五个部分。政策要点主要包括以下方面：

　　（一）明确城镇低效用地的认定标准和主体。区分工业、物流仓储、商业服务业、居住、其他五类，细化可量化的认定标准。明确市、县（市、区）级人民政府、开发区管委会为责任主体，负责组织发改、工信、自然资源、税务等多部门，开展低效用地的调查、认定、再开发，并可结合本地实际增加认定情形，兼顾政策统一性和地方灵活性。

　　（二）推出多项规划优化举措。一是优化详细规划编制实施。注重刚弹结合，采用“单元+街坊”的管理方式，科学编制详细规划。二是容积率灵活核定。对保留历史建筑、无偿移交公共服务设施的项目，可按贡献的相应建筑面积补齐；市政、老旧小区改造项目新增建筑规模不受容积率指标制约；加装电梯、增设无障碍设施等附属建设，新增建筑量不计入容积率。三是现状改造豁免。对建筑退距、日照、绿地率等无法达到现行标准的老旧区域，可以不低于现状为底线更新改造，无需强行符合新规，降低老旧片区改造成本。

　　（三）改变以往政府主导的单一开发模式，构建“原权利人为主、多主体参与、连片整合”的开发体系，破解“主体单一、地块零散”难题。一是鼓励原权利人自主开发。支持原土地使用权人收购相邻宗地“归宗改造”，分散权利人可组建联合体；工业用地等不改变用途仅提高容积率的，无需补交土地价款，大幅降低企业改造成本；二是零星地块整合开发。对边角地、夹心地等难以独立开发的地块，可通过收购、置换、协议出让等方式整合，还可与相邻产业地块一并出具规划条件，以协议出让方式供应。三是城中村改造差异化推进。集体建设用地可征收改造，也可按入市条件自主、联营、入股开发；同时探索城中村改造配建保障性住房，利用集体建设用地建保障性租赁住房，衔接民生保障需求。

　　（四）在土地供应、地价、用途管理上推出多项创新政策，强化“产业导向、民生优先”，降低改造成本。一是供应方式多样。探索“综合评价出让、带设计方案出让”，推出“自然资源资产组合包供应”“产业链供地”，适配新产业新业态的产业链用地需求；二是地价计收灵活。改变“一刀切”补缴模式，按区域、用地类型以公示地价、市场评估价的一定比例核定补缴款，同时综合考虑土地整理、公共配套投入等成本，支持各地探索低效工业用地再开发免缴土地价款的细分情形；三是允许用途混合与转换。明确土地混合利用的主用途认定规则，探索“工改工”与“工改商、工改住”联动改造；存量建筑转为市政、公共服务、公共安全设施的，给予奖励机制；四是给予5年过渡期支持政策。存量工业用地转型为教育、医疗、养老、科研、租赁住房等国家鼓励产业的，5年内可继续按原用途使用，过渡期满后按市场价协议出让，为产业转型提供缓冲期；老旧小区改造利用存量房屋建公共服务设施的，同样享受5年过渡期，无需变更用地性质。五是合理分配收益、保障“各主体权益”。探索土地增值收益分享机制，兼顾政府、企业、村集体、村民等多方利益，完善货币+实物补偿方式，建立低效用地再开发增值收益激励引导机制，让参与主体“有利可图”。六是分类处置历史遗留问题。针对城镇发展中形成的无合法用地手续、老旧小区改造用地证明等历史问题，出台针对性解决措施。对二调、三调均认定为建设用地但无手续的，符合规划的可按建设用地办理征收手续；城镇老旧小区改造不涉及土地权属变化的，直接用已有手续作为土地证明，无需重新办理用地手续，大幅简化民生项目审批流程。

　　河南省自然资源厅 河南省住房和城乡建设厅关于加快推进城镇低效用地再开发促进城市更新的通知

　　https://dnr.henan.gov.cn/2025/03-11/3135139.html